Siegel, Zölle und Lieferkettengesetz: Nützen oder schaden sie den Kleinbauern?

Nachdem im April 2013 in Bangladesch das achtgeschossige Fabrikgebäude Rana Plaza einstürzte, über tausend Textilarbeiterinnen und Arbeiter unter den Trümmern starben, dominierte das Thema der Menschenrechte in Nähereien einige Tage die globalen Nachrichten. Vom Schock blieb Scham. Denn war nicht jeder irgendwie mit verantwortlich, der billige T-Shirts und Jeans kauft? Dann folgte die politische Debatte: Geschah die Katastrophe nicht in dem Bereich, in dem der Staat, also Bangladesch, die Einhaltung der Gesetze verantworten müsste? Oder können wir, andererseits, nicht auch mitbestimmen, nach welchen Regeln bei uns konsumierte Produkte produziert werden? Und zwar nicht nur durch unseren Konsum, sondern auch durch unseren Staat und unsere Unternehmen?

Die Katastrophe wurde in Deutschland zum Startpunkt der Diskussion zu einer Lieferketten-Gesetzgebung. Dabei hatte der Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen (VN) schon 2011 die Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte verabschiedet. Neben dem staatlichen Schutz wurde hier international verankert, dass Unternehmen auch eine Verantwortung für die Einhaltung der Menschenrechte tragen. Um dies sicher zu stellen, sollen Unternehmen entsprechende Sorgfalt in ihren Lieferketten walten lassen. Die Vereinbarung war, dass die Importeure von Vorprodukten oder industriellen Erzeugnissen selbst kontrollieren, verantworten und nachweisen müssen, dass ihre Zulieferer die Vorgaben der Menschenrechte einhalten. Hiermit kommen sie ihrer Sorgfaltspflicht nach: Keine Kinderarbeit, menschenwürdige Arbeitsbedingungen und Sicherheit am Arbeitsplatz. Vor allem in der Textilindustrie herrschen aber teilweise weiterhin Bedingungen, die die Bezeichnung Sklavenarbeit verdient hätten. Auch in der Rohstoffförderung sind die Arbeitsbedingungen an vielen Orten ungeregelt und unmenschlich. Deutschland versuchte zunächst eine freiwillige Umsetzung der VN-Leitprinzipien, aber weniger als 20 Prozent aller deutschen Unternehmen mit mehr als 500 Mitarbeitern setzten diese zuletzt um. 

Zehn Jahre nach ihrer Zustimmung zu den Leitprinzipien der internationalen Gemeinschaft beschloss die Bundesregierung ein Lieferkettengesetz, das große Unternehmen zu Nachweisen verpflichtet. Frankreich und Großbritannien haben bereits gesetzliche Sorgfaltspflichten beschlossen, das niederländische Parlament auch. Und auch die EU bereitet unternehmerische Sorgfaltspflichten vor – neben Menschenrechten geht es auch um Ökologie, insbesondere um „entwaldungsfreie Lieferketten“. Mit den diesjährigen Klimaverhandlungen geraten die Produktionsbedingungen von z.B. Fleisch, Soja, Palmöl und Kakao international mehr in den Blick. Auch der Kongress der Vereinigten Staaten feilt an einem Vorschlag für ein Lieferkettengesetz gegen Entwaldung. Was aber erreichen wir mit Lieferkettengesetzen? 

Klar ist: Je mehr Länder Anforderungen an Unternehmen stellen, desto weniger Möglichkeiten bestehen für sogenannte Ausweicheffekte.

Andererseits ist wissenschaftlich belegt, dass die Produktivität von Kakao, Kaffee und Soja sinkt, je mehr die Waldflächen schwinden, weil sich das lokale Klima ändert. Walderhalt wäre also auch im langfristigen ökonomischen Interesse von Bauern und Produzenten in Brasilien und der Côte d’Ivoire. Globale Lieferketten sind lang und oft kompliziert. Auf dem Weg der Baumwolle von der afrikanischen Plantage zum T-Shirt gibt es viele Verarbeitungs-, Transport- und Handelsstufen. Einen Textilverkäufer dafür verantwortlich zu machen, wie die Baumwolle oder das Öl produziert wurde, aus dem die Fasern hergestellt wurden, ist demzufolge nicht trivial. Andererseits gelingt es Unternehmen aus Qualitätsgründen heute bereits sehr wohl, Ansprüche an ihre Zulieferer zu stellen. Sie tun dies oft schon aus Reputationsgründen.Im Agrarsektor muss teilweise noch das Transparenzproblem für die „erste Meile“, also bspw. etwa der Weg vom Kakaobauern zur Kooperative, gelöst werden. Bei Zulieferungen ist manchmal nicht überprüfbar, ob der Kakao nur von Kooperativenmitgliedern stammt, oder aus Zukäufen nicht registrierter Bauern, die vielleicht jüngst Wald gerodet haben. Aber auch hierfür haben Unternehmen bereits (teils digitale) Lösungen gefunden, die dies kenntlich machen können. 

Ein weiteres Transparenzproblem bei der Regulierung von Lieferketten ist die ökonomische Komplexität: Es gibt einen fundamentalen Mangel an Wissen darüber, an welcher Stelle wer wie viel Geld verdient.

In einer Studie des Innovation Forums von 2020 heißt es: „Wir verstehen zu wenig über Einkommens-, Gesundheits- oder Sicherheitsaspekte der Arbeit in den Wertschöpfungsketten zwischen Bauernhof und Hafen.“ Selbst internationale Konzerne hätten oft nicht genügend relevante interne Daten über die Entstehungsbedingungen der Agrarrohstoffe. Ein Beispiel: Landwirte, die vom Kakao- oder Kaffeeanbau leben, werden oft dazu angehalten, mehrere Früchte anzubauen – aus agrarfachlichen Gründen oder damit sie ihr Einkommen diversifizieren. Das Mehr an Nachhaltigkeit wird aber oft in der Vermarktung der Kakao- oder Kaffeerohstoffe nicht vergütet. Ähnliches gilt für die Landwirtschaft in – von vielen Agronomen empfohlenen – Agroforstsystemen. 

Die Lage der Erzeugerinnen und Erzeuger ist oft bitter: In Kenia etwa liegt der Verdienst von fast 70 Prozent der Teebauern unterhalb der Armutsgrenze, wie sie die Weltbank definiert. Ein ausreichendes, existenzsicherndes Lebenseinkommen („living income“) erzielten 2014 bloß 10 Prozent von ihnen. Die Lage von Kakao- oder Kaffeebauern in Afrika ist nicht überall so dramatisch schlecht, aber tendenziell überwiegt die Armut. Ein Blick auf die Zahlen zeigt, wie groß die Herausforderung ist, die Lage dieser Menschen wirksam zu verbessern: Mehr als die Hälfte der Tee- und Kakaobauern müssten ihre Einkommen mehr als verdoppeln, um ein existenzsicherndes Einkommen zu erwirtschaften, sagt eine Studie der Universität Wageningen von 2019. Dieses Ziel wirkt unerreichbar – wäre jedoch möglich, wenn Unternehmen und Konsumenten am Ende der Lieferkette nur ein paar Cent pro Produkteinheit mehr bezahlten. Diese müssten aber vollständig bei den Bauern ankommen. Darum sind Rückverfolgbarkeit und Transparenz in der Lieferkette so wichtig. Dort, wo die Einkommen für Plantagenarbeit am niedrigsten sind, könnten entsprechend formulierte Lieferkettengesetze am ehesten Effekte haben, ohne zu Verdrängung zu führen – etwa, weil nur leichte Einkommenserhöhungen gefordert werden. Das ist etwa der Fall im Kakaoanbau. Immerhin sind auch faire Einkommen und Löhne ein Menschenrecht.

In Artikel 23 der VN-Menschenrechtskonvention heißt es: „Jeder hat das Recht auf gleichen Lohn für gleiche Arbeit. Jeder hat das Recht auf einen fairen Lohn, der ein menschenwürdiges Leben ermöglicht.“

Künftig wird es mehr Wissen darüber geben, an welchen Stellen der Lieferkette die Wertschöpfung hoch ist, und an welchen niedrig. Um Wissen und Wertschöpfung für ökologisch-soziale Qualitäten zu erhöhen, liegt große Hoffnung auf der Digitaltechnik. Direktvermarktung über lange Wege erscheint möglich. Technische Lösungen erhöhen die Transparenz und Rückverfolgbarkeit. Eine OECD-Studie stellt fest: „Eine Reihe von Technologien trägt zur digitalen Veränderung der Abläufe im Lebensmittelsektor und -handel bei: elektronischer Datenaustausch, Plattformen und Sensoren, das Internet der Dinge, Cloud Computing, Big Data, künstliche Intelligenz und Blockchain.“ All diese würden den Agrarsektor künftig verändern, Produktdifferenzierung begünstigen, neue Märkte schaffen.

Neben der Veränderung der Spielregeln für den Handel sind Regelungen vor Ort notwendig, um Kleinbauern aus der Armut zu befreien. Ihre Flächen sind in Afrika oder Südasien oft zu klein, die Produktivität ist zu gering, und die Bäuerinnen und Bauern, „die nicht mehr als ein existenzsicherndes Einkommen erwirtschaften können, brauchen alternative Beschäftigungsmöglichkeiten, um die Landwirtschaft verlassen zu können“, so die Studie aus Wageningen. Die Verantwortung liegt also auch bei den Ländern des globalen Südens selbst. Tunesien, Indonesien, Bangladesch oder Kenia sind als souveräne Staaten nicht anders als Deutschland selbst verantwortlich für die Einhaltung der Menschenrechte auf ihrem Territorium. Wirtschaftsförderung, Zugang zu staatlichen Dienstleistungen, wie guter Bildung, und die Regelung von Landrechten liegen ebenso in der Verantwortung von Regierungen vor Ort.  

Durch Lieferkettengesetze geregelte Sorgfaltspflichten stehen noch am Anfang, weshalb noch wenig Informationen über ihre direkten und indirekten Wirkungen vorliegen. Das ist anders im Fall der teils seit Jahrzehnten etablierten Siegel. Laut Michael Brüntrup vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik sind freiwillige Standards strikten gesetzlichen Vorgaben mit hohen Hürden bezogen auf Löhne, Preise oder ökologische Anbaupflichten vorzuziehen. Bezogen auf freiwillige Standards wie Siegel (z.B. „Bio“, „Fairtrade“) hat etwa eine Studie positive Effekte auf Einkommen und die soziale Lage der Kleinbauern nachgewiesen (Meemken 2020). Die Metastudie erwähnt erhebliche Steigerungen von im Mittel 52 Prozent des Ertrags der teilnehmenden Farmen, von 19,6 Prozent der erzielten Preise, von 16 Prozent der Haushaltseinkommen. Viele staatliche Regulierungen hingegen brächten keine Preisaufschläge und würden schwächere, kleine Landwirtschaftsbetriebe aus dem Markt drängen, erläutert Brüntrup. 

Andere Studien zeigen auch, dass Siegel nicht ausreichen. Das deutsche Leibnitz-Institut ZALF hat sich die internationale Literatur darüber am Beispiel des Kakaoanbaus angesehen. Hier gibt es weniger eindeutige Ergebnisse. Das Einkommen pro Hektar in der Côte d’Ivoire stieg in zertifizierten Betrieben um ein Drittel, so auch Ernten und die Produktivität (Schulte 2020). Weiterhin haben Zertifizierungen demnach zu Verbesserungen der Arbeitsbedingungen der Landarbeiter und zu einer erhöhten lokalen Sensibilität für das Problemfeld der Kinderarbeit geführt. Jedoch konnte das Problem bei weitem nicht für den gesamten Sektor behoben werden. Der Anteil der Kinderarbeit in den Kakaoanbaugebieten in Ghana und Côte d’Ivoire stieg von 2008 bis 2018 von rund 31 auf 45 Prozent. Das starke Bevölkerungswachstum bei gleichzeitigem Mangel an Schulen und Jobs ist ein Grund. Zertifizierungsstandards allein können also keine systemischen Probleme lösen.

Die Frage bleibt, ob eine Regulierung durch Importländer die Situation verbessert oder ob die Regulierung von den produzierenden Ländern selbst kommen muss.

Vielen Erfolgen im Kleinen steht eine Abwärtsentwicklung im Großen und Ganzen entgegen: Obwohl die Wasserqualität und Bodenfruchtbarkeit sich in zertifizierten Betrieben verbesserten, schwand der westafrikanische Regenwald weiter zugunsten von Plantagen. Zertifizierungen sind auch deswegen kein Allheilmittel, weil sie nicht auf der ganzen Fläche wirken, sondern nur „grüne Inseln” von zertifizierten Plantagen kreieren. Daher sollen Sorgfaltspflichten für entwaldungsfreie Lieferketten alle Unternehmen verpflichten, Anbauflächen nicht auszubauen, indem sie Wald roden oder verbrennen. Der Mehraufwand der Produzenten für die Einhaltung der Zertifizierungskriterien wird vom Markt immer noch nicht vollständig honoriert, denn oft können die Bauern nicht all ihre Ware mit einem entsprechenden Preisaufschlag verkaufen. Dann sind die Produzenten gezwungen, die aufwendiger produzierten Lebensmittel auf dem konventionellen Markt zu verkaufen. 

Bleibt als drittes Handlungsfeld – neben freiwilligen Zertifizierungen und kommenden verpflichtenden Sorgfaltspflichtengesetzen – die Fülle bereits bestehender internationaler Handelsregelungen. Ein Beispiel sind bedingte Zollerleichterung für den Fall, dass bestimmte internationale Umwelt- und Sozialstandards von Partnerländern unterzeichnet sind (etwa das europäische „GSP+“). Auch bilaterale oder regionale Handelsabkommen wie Mercosur enthalten Nachhaltigkeitsaspekte. Diese müssen aber oft noch verbindlicher verankert werden. Ein relativ neuer rechtlicher Hebel der EU ist es, dass der Dumpingbegriff auch als Nicht-Einhaltung sozial-ökologischer Standards interpretiert werden und Zollsschutz nach sich ziehen kann. Und die Regeln der den offenen Handel stärkenden WTO gestatten durchaus Ausnahmen. So etwa können Subventionen an Landwirte zur Einhaltung von Umweltzielen oder für soziale Gerechtigkeit und Armutsbekämpfung gezahlt werden. Die Entwicklungsländer nutzen solche Subventionen aus Finanzgründen selten.

Bei aller Stärkung von Nachhaltigkeit im internationalen Handel seitens der EU ist zu beachten, dass viele Entwicklungsländer die Sorge vor grünen Protektionismus eint. Sie äußern den Vorwurf, die EU wolle durch die Handelsregularien eigentlich den heimischen Markt abschotten. Die Verpflichtung von Unternehmen zur Einhaltung von Sorgfaltspflichten ist aber nicht als Handelsbeschränkung gedacht, sondern eine Anforderung an Unternehmen, Missstände in den Lieferketten anzugehen – wobei die angestrebte Intention und die tatsächliche Wirkung unterschiedlich sein können. Eine Erkenntnis wird in der Diskussion um Nachhaltigkeit in Lieferketten immer wiederholt: Wir bräuchten einen „smart mix“. Das heißt einen ineinandergreifenden Mix an Regeln für Unternehmen, staatlichen Regulierungen, freiwilligem Engagement und Unterstützung für Partnerländer und Bauern. Wir brauchen ein ausgewogenes internationales Handelssystem, das neben offenem Handel auch Nachhaltigkeit stärkt. Vor allem aber brauchen wir Akteure, die in allen Produktionsschritten, Verantwortung für die Einhaltung von Menschenrechten und Umweltschutz übernehmen, denn das Papier ist seit 60 Jahren geduldig, während täglich für unseren Konsum Menschen und Natur leiden.

Mit Dank für viele fachliche Anregungen und Diskussionen an Michael Brüntrup (Deutsches Institut für Entwicklungspolitik DIE), Bettina Rudloff (Stiftung Wissenschaft und Politik SWP) und Maike Moellers (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GIZ GmbH).

Literatur 

• Greenville, Jared et al. (2017), How policies shape global food and agriculture value chains, OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, 100, Paris.
• Jouanjean, Marie-Agnés (2019), Digital Opportunities for Trade in the Agriculture and Food Sectors, OECD Food, Agricultureand Fisheries Papers, 122, Paris.
• Meemken, Eva-Marie (2020), Do smallholder farmers benefit from sustainability standards? A systematic review and meta-analysis. Global Food Security, 26.
• Bettina Rudloff, Christine Wieck (2020), Sustainable Supply Chains in the Agricultural Sector: Adding Value Instead of Just Exporting Raw Materials. Corporate Due Diligence within a Coherent, Overarching and Partnership-based EU Strategy, SWP Comment 2020/C 43,
• Schulte, Ingrid et al. (2020), Supporting Smallholder Farmers for a Sustainable Cocoa Sector: Exploring the Motivations and Role of Farmers in the Effective Implementation of Supply Chain Sustainability in Ghana and Côte d’Ivoire. Supply Chain Sustainability Research Fund. 
• Stanbury, Peter (2020), Building resilient smallholder supply chains, How to enable transformation for farmers, institutions and supply chains, Innovation Forum.
• Waarts, Yuca et. Al. (2019), A living income for smallholder commodity farmers and protected forests and biodiversity: how can the private and public sectors contribute?, Wageningen Economic Research White paper on sustainable commodity production.